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連隊館修士論文>第7章

修士論文 『行政計画策定過程における意見反映プロセスの事例分析』

第7章 課題と将来展望

1.明らかになった利点と問題点

 意見反映プロセスの利点

  これまでの各章では、地方自治体において、いくつかの行政計画で意見反映プロセスが必要になってきていることに鑑み、4つの事例について、行政の増分主義的な対応を仮定して分析を試みた。既に見たように、庁内の増分主義的対応はおおよそ当てはまったが、自治体の状況により、試みた手法やその結果には大きな違いがあった。

  ただ、これまでの分析より、意見反映プロセスを採用した利点を取り上げてみると、おおむね以下のように整理される。


①多角的視点の獲得
様々な市民より意見を聴くことにより、ふだん行政庁内だけではなかなか知りえない、生活に密着したレベルの情報を入手することが可能であった。例えば、新宿区では市民から意見を聴くことで、「地元から見るとこちらの方が主要な道路として適切ではないか…というふうに、事実を知らされて修正する」(高見沢氏)こともあったし、大和市でも、意見により「刺激がたくさんあったので、(プランナーの)発想が非常に凝り固まった今までのやり方というのはなくなっ」(小林氏)たとの指摘があった。また東京都でも、電子会議室で情報システムに関する議論が盛り上がり、事務局担当者も交えて意見交換を行なうことで、中間報告の「素案」から「案」になる段階で、この分野に関する記述が大幅に増えることとなった(40)。そして、こうしたことにより、庁内で意思決定を済ましてしまう場合と比べて、様々な視点から施策の検討を行なうことができたと思われる。
②アカウンタビリティの強化
意見反映に際しては、計画内容の根拠、寄せられた意見への対応とその理由表明など、市民に対しこれまで以上に何かしらの説明が必要であったから、施策内容等に関して一部始終を「説明・報告する責任」を果たすこととなった。具体的には、東京都の雜賀氏は、市民からの意見や質問等「に対する答えもある程度用意しながら資料を作って」いたため「自分たち(庁内)の中で閉じられた世界で作るものと、オープンを前提として、いろいろな議論を前提として作るものというのは、自ずから違ってき」たと述べているし、新宿区でも、橋口氏は、資料作成等にあたっては「住民の方と意見が違うことも当然あるわけで…なぜそれが必要なのかを明確にして、住民が理解するだけのわかりやすい説明、それと基礎資料を用意しなければいけな」かった、と話していた。そして、それが結果としてアカウンタビリティの強化につながったと言える。
③事業遂行上のリスク軽減
あらかじめ市民より幅広く意見を聴き、それをある程度反映させることで、従来より立案の段階で市民の立場が考慮されるとともに、施策の正当性が高まった。大和市も新宿区も、元よりプランの正当化のために意見反映を実行している側面があったが、大和の小林氏が言うように「市民参加で(行政が)独善に陥らないようにある程度関心を高めてもらって、あと内部調整を市民寄りに」することで、市民からの評価も高く、今後の施策の執行に影響力を持つ市議会でも「広範多様な市民参加によって策定を進めてこられた市長と関係職員の方々の姿勢とご努力を高く評価する」(41)とされている。また新宿でも、意見をもらうことで「こういった意見がいっぱい上がっているのだから、こういうふうにしなければいけない」と、今後の行政運営の正当化を可能にしている。そのため、具体的な事業実施の際も、反対運動等による計画中断、あるいは庁内での調整困難や議会での紛糾などのリスクが軽減される可能性は高い。
④市民との良好な関係構築
市民より意見を聴き、それを反映させようという姿勢は、課題こそあれ、市民からも評価されていた。例えば東京都では「多様な形での参加を通して、委員ではないけれども、意見が委員や事務局の皆さんに聞き取られ、いろいろな形で報告に反映されている実感を得ることができました」(42)といった肯定的な意見が多かった。また他でも「今回のこういう意見の募集はとてもいい案だと思います」(新宿)、「このような計画のレビューは、市民の同意と協力をとることに大変有効であり、とても良い試みだと思います」(大和)というように、取り組み自体に対する評価はおおむね高く、また「行政に対して理解が深まる」(中村氏)面もあった。これに関連して、コールマンは、「社会資本」(43)は継続的な関係性の中で蓄積されると述べているが、今回の試みだけではそこまで実証できないとしても、少なくともこれまであまり良好とは言えなかった市民-行政関係の改善には役立ったと言えよう。
⑤庁内連携の進展
また、意見反映プロセス採用の間接的な影響として、従来のように庁内だけで意思決定してしまう場合よりも、庁内連携が進展したケースが見られた。これは、市民に対するアカウンタビリティの必要性が高まったことなどにより、庁内の他部署と担当課との調整が頻繁に行なわれていたためと考えられる。例えば大和市では、都市計画課と都市政策課で部内プロジェクトチームを作り、そこで市民の意見を踏まえて毎週のように意見交換を行なっており、庁内調整も「非常に活発にできました」(小林氏)と評価していたし、新宿区でも都市計画課と土木課の間で連携が深まったことが指摘されている。もちろん、東京都のように担当と各局の間で「相当やりとりはあ」る場合もあり、また日野市のように同じ部署内でも市民参加に対する認識が大きく異なる場合があるので、一概には言えないが、少なくとも庁内間のコミュニケーションを活発化する作用はあると思われる。

 現状での問題点

  それに対して、現状ではまだ実施し始めたばかりの自治体が多いため、克服すべき問題点もいくつか存在した。今回の4事例の分析からだけでも、以下の5点が挙げられる。


①プロセスの不透明性
今回は、日野市の事例を除けば、市民から寄せられた意見の内容と、意見の施策への反映結果までは公表されていた。だが、実際にそれらがどのように庁内等で議論された上で反映されたのか、あるいは反映されなかったのかは、一般には明らかになっていない。せいぜい新宿区が個別意見に対して理由を明記した程度に止まっており、プロセスの不透明性が浮き彫りになったと言える。これは、行政手続法ないし行政手続条例に、行政計画や行政立法への参加手続が盛り込まれなかったことと軌を一にすると思われる。この点については、今回の事例でも、例えば新宿区で「こういうふうに答えたよというのが残るだけでも問題なんですね…後でこういうふうに言っているじゃないかという話になりますから、出さない方が良いという意見もありました」(橋口氏)というように、下手に公開すれば、市民等から文句が出て責任を取らされるのではないかという意識が、行政職員の間に働いているためと考えられる。だが、これでは意見がどのように扱われるのか不明瞭であるため、結果的に市民の発言意欲を減退させている可能性が高い。
②プロセスへの対応の鈍さ
意見反映プロセスを実行すること自体は、今回市民に大いに評価されていたが、実際には情報のインプット(意見提示)もアウトプット(反映状況)も、庁内での何段階もの合意形成を経て初めて公表されていた。実際、例えば大和市でさえも、意見内容等をまとめて冊子にするのは数ヵ月に一度であったため、意見を言った時から反映状況を知るまで、かなり時間が経過していることが多く、回答の即時性に欠けていた。これは、意見への回答に際して事務方の担当者に決定権限があまりなく、庁内で1つ1つ管理職等から決裁(44)を受けており、場合によってはより上位(首長など)の決裁権者に送られるため、決定までに時間がかかることが大きな要因である。しかも、こうした結果が発表されるのは、たいてい計画案の改訂ごとであるので、より一層タイムラグが発生することとなる。そのため市民からすれば、せっかく発言しても、計画案策定の途中段階では自分の意見等がどうなるのかは不明であるので、行政に対し不満を抱くことになりかねない。これは、特に施策へのフィードバックが多くない場合、よく考慮しなければならないと言えよう。
③一方向的で形式的な参加
今回様々な手法が試みられたものの、手紙やファックス、説明会、シンポジウムなど、既存の手法のほとんどは、行政担当者と議論をするというよりは、その場限りの意見表明に終わることが多く、一方向的なものであった。例えば日野市では、郵送による意見募集だけであるから、市民-行政間で議論など全くなかったし、新宿区でも、様々なチャネルを用いていたが、説明会等で1時間程度話をするのがせいぜいであった。また大和市では電子メールによる意見募集を行なったが、ここでの意見交換も最大で2往復程度であり、しかも1対1でのやり取りなので、第3者を交えての議論はできていない。この原因としては、「使えるものについては、何でも使っていこう」(橋口氏)としていたように、行政としては必ずしも後ろ向きの対応をしていたわけではないから、適当なチャネルが見つからなかったというのが正しいであろう。そのため、東京都では電子会議室を設けて双方向の議論が行なわれたものの、多くは形式的な参加にとどまり、「来たものに対しては…(行政の考えを返すなど)キャッチボールして欲しい」(中村氏)といった要求には答えられなかった。
④策定組織の果たす役割の少なさ
策定組織は、形式上施策の決定権を持ち、施策策定にあたり第3者的立場から修正等を行なう役割を担っているにもかかわらず、東京都の事例を除いては、それが十分には機能していなかった。例えば日野市では、行政庁内で策定された原案を委員会で若干修正したに止まっており、新宿区でも、検討委員会を中心に検討が重ねられたものの、市民からの意見反映に関しては、素案完成後3回しか開いておらず、「実質的には検討委員会というよりも、連絡会議…で叩いて、フィードバックはしてい」(橋口氏)たのである。また大和市でも、市民意見の協議・検討を担った市民懇話会は、河崎氏の話では「時間的にあまりゆとりがなかった…から、きちんと逐一全部読んでというふうな所までは手が回ってな」かったのである。これは、行政計画自体が行政機構の長期的運営の方向性を示すものであるため、行政庁内で原案を作成するのが、内部事情をわかっているので妥当だという理由によるのだろう。ともかく、このように原案は庁内の施策担当チームが中心になって作成しており、実質的には庁内の意向が強く働くこととなった。
⑤コストの増大
今回各事例で様々な試みがなされていたが、積極的な取り組みをしたところほど、意見の検討・反映結果の公表等に伴い、時間的・人的コストの増大に悩まされた。例えば大和市では、手紙や電子メールに返答を書くだけでも800件ほどあり、他にも説明会の対応、4回に渡る内部調整、原案作成作業などがあったので、部内プロジェクトチームの打ち合わせは「毎週1回くらい話し合って、全部で100回くらいやった」(小林氏)という。また東京都でも積極的に市民からの意見収集に努めたが、「途中から(担当の)西野さんはずっとこれにかかり切りになってしまった…から、それだけの人員が張り付けられるというのはなかなか難しいですね。後はもう、出した資料をそのまま載せるという形になってしまう」(雜賀氏)というように、現状では行政が意見反映プロセスを一手に引き受けているため、それを実行するには莫大なコストがかかってしまい、余裕のない自治体では実現が難しい恐れがある。特に財政状況が厳しくなってきている折、十分な人材を確保するのも困難になっているので、意見反映プロセスの質を落とさず、コストをいかに抑えるかが大きな問題である。

2.目指すべき将来像と実現性

 問題点に対する提言

  前述の問題点に対しては、様々な解決策が考えられるであろう。しかし、これまでの分析を考慮すると、上記のそれぞれの項目に対応して、以下のような改善策が考えられる。


①途中段階のプロセスの公開
プロセスの透明性を高めるためには、寄せられた意見の内容や反映結果だけでなく、その途中の議論・手続きの段階も、可能な限り公開していくことが望ましい。もちろん、これには行政の秘密主義が立ちはだかるであろうが、実際問題として、計画が事実上確定した段階で市民に公表したために、「寝耳に水」の市民から猛反発にあって計画が遅々として進まない、という例は多い。最近では、例えば阪神大震災直後、行政側から示された区画整理案が市民の意向を無視したものであったため、頓挫してしまったことなどが挙げられる。その一方で、今回のように始めからオープンにしてしまえば、非難どころか、「よくやってくれました、というエールを贈りたい」(中村氏)というように、むしろ大いに評価されているのである。無論、実行にあたってはある程度コストがかかるであろうが、行政の文書主義(45)に基づき、その意思決定過程の記録を取っておいて整理すれば、公開はそれほど難しくないと思われる。
②プロセスの即時性強化
従来のように、素案完成時などプロセスの一部分だけを公開するのではなく、その時々の状況を、なるべくタイムラグが生じないように伝えていくことが必要である。これには、行政内での決裁手続きが問題となろう。もちろん、決裁手続きのようなものは、一部の人間の独断を排除し、偏りのない公平な意見反映結果をもたらすようにするためには必要である。しかし、中村氏が指摘するように「行政機構の判子の数、それから文書でやりとりする、あれをどうにかしないといけない…意見が入ってきても、行政の中では今までとずっと同じような縦の系列で異常に時間がかかるようなのでは困る」のであり、例えば意見対応のプロジェクトチームを作ることで決裁を簡略化し、意見に対しては数日中に返答をするといった内規を設けるなどの対策が必要である。そうすれば、意見を表明する側は最新の情報を入手できるとともに、行政側の考えもより一層理解できるようになると思われる。
③双方向で議論できる場の設定
双方向で議論を行なえば、これまでの一方向的・形式的な参加とは異なり、行政-市民・市民-市民間相互の理解が深まる上、議論を通して、施策の内容もより洗練されたものになると期待される。例えば東京都では、電子会議室を設けて行政担当者も含めた議論を行なうことにより、数名とのやり取りの中で、多くの人が合意できる内容へと収斂していくことがあった。また大和市では、説明会でポスターセッション方式を採用することで、「マンツーマンで職員と市民が交互にやって、平均のセッション時間が45分ぐらいあった」(小林氏)ので、内容を理解してもらった上で、意見交換を行なうことが可能であった。このように、既存のチャネルでは双方向性の確保は一見難しそうだが、例えば説明会であれば、上記の他にも、議論の時間を多く確保したり、回数を増やして頻繁に実施するなど、工夫次第で実現可能である。そこで、そうした場をオンライン・オフラインともに設定することが望まれる。
④施策担当チームの役割分担
これまでのように、寄せられた意見の取捨選択を庁内だけで決めてしまうと、途中のプロセスがわかりにくくなってしまう。これについては、例えば東京都の事例で、起草委員会の「メンバーの皆さんが主導しながら…(文章を)書き込んでいった」(小松氏)ように、行政計画だからといって、行政職員が作文しなければいけないわけではない。むしろ、専門家も一般市民も行政職員も、それぞれ得意・不得意とする分野があるのだから、「行政以外の人が一緒になってやっていくのが望ましい」(瀧澤氏)と言えよう。特に市民-行政関係は、これまではあまりコミュニケーションが取れておらず、信頼関係も乏しいので、両者をうまく結びつける場の設定が必要である。そのため今後は、施策の作成を、庁内だけでなく、市民や策定組織メンバー(専門家など)とも連携・協働しながら進めていくことが望ましい。
⑤コスト負担の分散化
意見反映プロセスを採用する場合、ある程度のコスト増大は止むを得ないことであるが、これまではほぼ庁内だけでそれを負担していたため、実現の際困難な面があったと言える。特に、行政改革が求められている昨今にあっては、無用な支出増は避けなければならない。そこで、今後は庁内だけでなく、市民や策定組織などと連携しながら適切な役割分担を図り、コストを分散化するべきである。具体的には、寄せられた意見内容や計画案の公開方法を市民の有志に任せたり、施策案の叩き台作成を策定組織メンバーや市民有志に委ねるなどである。実際東京都の例では、電子会議室の運営には進行役として大学院生をおき、ホームページの運営・資料入力などには東京テレポートセンターが協力していた。こうした方法は、限られた人材・財源の中で適切な役割分担を図るのに好都合であろう。

 理想のモデル

 以上を踏まえると、具体的な意見反映プロセスの裁量権は、これまでは事実上、行政庁内に設けられた施策担当のプロジェクトチームにあった。そして、そこで様々な市民から一方的に寄せられた意見について、施策への採用如何を内々に議論した上で、庁内の決裁等を経て初めて、その結果が公表されていた。それゆえ、外部から見るとプロセスが閉鎖的であり、一方向的で暫時的な対応となっていた面があった。

 だが、これからはそれを可能な限りオープンなものとし、双方向で意見交換を行ない、情報のインプット・アウトプットがすぐにわかるような体制づくりが必要である。そのためには、これまで庁内の施策担当チームが担っていた部分を、市民・行政・策定組織の中間に設定し、衆人が監視できる体制のもと、市民等と双方向での議論が可能で、最新の情報が随時入手できるような場とすることが望ましい(図7-1)。

図7-1 施策策定体制の現状と将来像

 担い手と実現可能性

  こうした中間的な組織は、行政・市民・策定組織の3者が参画・協調しながら、施策に対する問題提起や政策提言を行ない、3者間のパートナーシップ確立を促進することを目的としている。そのため、組織が担うべき機能としては、次の2つが挙げられる。


①コーディネート機能
市民からの意見反映を前提としたシステムでは、個人の市民はもちろん、市民活動団体、行政、策定組織などの様々なアクターとのつながりや連携を欠いては満足のいく結果は得られない。そこで、異なるアクターを結びつける役割を果たすことで、施策に関する知識や情報の受信・発信をより有効なものとする。
②シンクタンク機能
意見反映プロセスを有効に機能させるためには、寄せられる意見から的確にニーズを捉える手法を確立し、それに即し、かつ現実的に実現可能な問題提起・政策提言を行なっていく必要がある。そのため、その役割を全うするためには、政策形成能力を蓄積していくことが求められる。

  このような機能・役割を担う主体としては、現状では、自治体・NPO(非営利組織)・民間シンクタンクが考えられる。だが、どの主体もそれぞれ多くの問題を抱えている。


①自治体
自治体は、日頃より地域で行政活動を営んでいる以上、十分な政策形成能力やコーディネート力があると思われる。ただ、自治体によって財政状況や人材などが大きく異なるため、容易に実現可能なところもあれば、とても実現する力量のないところもある。
②NPO
NPOは、提言型の市民活動が活発なところでは、行政と協力して場を設定することも不可能ではない。しかし、今回扱った事例ですら、どれも参加者は1%にも届かない有様であり、現状では市民の関心が低いので、実現可能なのはごく一部の団体に限られよう。
③民間シンクタンク
民間シンクタンクは、通常行政が業務委託などをしているので、特に行政に十分な力量がないところでは、触媒となって場を設定することが可能である。だが現状の日本のシンクタンクのほとんどは行政機構の下請けと化しており、独自の政策提言まで行なうところは少ない。

  そのため、現状では課題が多く、実現には多くの困難が予想される。しかし、前述の問題点を克服する可能性は高く、また施策の確定後は、計画を「絵に描いた餅」で終わらせぬよう、その実効性を監視する役割も担いうるなど、それぞれの事情に応じて対処すれば、より良い意見反映プロセスの実現が期待できると思われる。

  ただ、これが個別分野の領域や具体的な実施段階など、どこで実施するのが適当かは定かではない。それは今後の課題として見極める必要があろう。


[注]

(40) 具体的内容は、図6-4、または前掲『都市問題』論文を参照されたい。

(41) 大和市議会「平成8年第3回定例会第4回」議事録、宇津木朋子議員の答弁より。

(42) 東京都政策報道室広報部出版課『とうきょう広報』1997年3月号、11ページより。

(43) 信頼・規範・ネットワークなど、協力を促進し社会の効率を上げる社会組織の特徴のこと。

(44) 権限を持っている者が部下の差し出した案の可否を決めること。どこの行政機構でも、事案決定の区分と細目を定め、特定の管理職位に専決権を与えている。

(45) 後日のために一定の書式で記録を残すやり方で仕事を処理すること。行政の一般的な方式である。

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