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連隊館修士論文>第4章

修士論文 『行政計画策定過程における意見反映プロセスの事例分析』

第4章 新宿区「都市マスタープラン」策定過程

1.概要

  東京都新宿区は東京の中心部に位置し、都庁を始めとする政治・行政の機能や経済を支える業務・商業機能が高密度に集積しており、周辺地域から多くの人々が通っている(図4-1)。しかし居住人口は1965年の41万3千人をピークに、95年には26万6千人と、約3分の2に減少している。こうした新宿区の15~20年先のまちづくりの方向性を定めるのが「都市マスタープラン」なのである。

図4-1 新宿区の位置

 策定体制

  新宿区では、マスタープランの策定にあたって、学識経験者5名、部長級の区職員9名よりなる「都市マスタープラン策定検討委員会」(以下「検討委員会」)を設置し、13回に渡って原案策定に向けた議論を行なった。

  一方庁内では、課長級職員6名による「常任幹事」、各地域の出張所長・係長などの職員29名による「幹事」によって「都市マスタープラン連絡会議」(以下「連絡会議」)が設定され、3つの分科会に分かれて実務面からの調査・検討・調整等を行なった。そして、分科会で議論し作成された叩き台を、常任幹事会でもう一度叩き直し、その上で検討委員会に上げていくというプロセスを踏んでいた。また都市整備部都市計画課には「事務局」が設けられ、検討委員会や連絡会議に対して各種情報提供を行なった。なお、委託機関として首都圏総合計画研究所が関わり、事務局と連絡を取りながら調査活動・運営補助等を実施した。

  こうして検討委員会でまとめられたものは区長に報告され、それを受けて都市計画審議会に諮問され、施策として確定するわけである(図4-2)。

図4-2 新宿区「都市マスタープラン」策定体制

 策定経過

  検討委員会が設置されたのは94年5月のことであり、当初行政側としては「2年では終わらせたいが、途中の経過については柔軟に考えてよい」(32)としていた。その後1年余りは、新宿区が毎年行なっている世論調査(2000サンプル)等で市民の意向を確認しつつ、検討委員会を月1回ほどのペースで10回開催し、その間連絡会議を中心に、庁内での取りまとめを図って、95年6月に素案が完成している。

  素案完成後は市民参加を図ることとし、7月には新聞折り込みによる「素案のお知らせ」(意見葉書刷り込み)を全戸配布するとともに、概要版(意見用紙添付)の作成、区役所・各出張所での素案の縦覧(33)を実施し、郵便・ファックス等での意見収集も随時行なった。また同月にシンポジウムを開催した後、8月からは住民説明会を各地区(34)で計14回に渡って行ない、9月からは区役所・各出張所でパネル展示も実施した。そして12月には区民の意見を聴く会や区政モニター説明会なども開催し、翌96年には意見葉書に対する回答・「住民参加の記録集」作成も行なって、3月に検討委員会案を決定している。

  そしてその後、この案の公告縦覧(4月5日~19日)を経て、4月26日に都市計画審議会で可決され、計画として確定したのであった(表4-1)。

表4-1 新宿区「都市マスタープラン」策定経過

2.主要アクターとインタビュー対象者

 行政

  行政庁内では、事務局の都市計画課が、検討委員会や連絡会議、委託機関等の全体的な調整を行なっていた。そこで、ここでは、当時事務局として仕事をされていた、都市整備部都市計画課都市計画係主査の橋口敏男氏に話を聞いた。

 市民

  新宿御苑の東にある内藤町では、暗渠化されている旧渋谷川に遊歩道を作ろうということが素案に具体的に記述されたのを受けて、それに反対する町会などが、意見書・説明会・区民の意見を聴く会等を通じて修正を提案し、実現させている。またプラン策定後、マスタープランを具体化する地区計画の策定作業に入るなど、活発な動きがあった。そこで、ここでは内藤町会会長である小林将浩氏に話を伺った。

 策定組織

  検討委員会は、マスタープラン原案に関する議論を行ない、修正・策定の最終的決定権を有しており、策定に当たって非常に重要な役割を果たしていた。そこで、ここでは当時副委員長であった、現横浜国立大学助教授の高見沢実氏に話を伺った。高見沢氏は、新宿区の他にも各地で都市計画の施策に関わる専門家である。

3.分析①:なぜ意見反映プロセスを実行するのか

 バブルの影響と法律の改正

  新宿区では、先にも述べたように様々なチャネルを用いて市民の意見を収集し、反映しようと努力していた。では、なぜそのようなことを行なったのであろうか。

  新宿区の場合、今回の都市マスタープランの前身として、1988年に「新宿都市整備方針」が作成されているが、この時には原案策定後に説明会を実施した程度であったという。またこれを受けて、95年までの7年間に緑・道路整備・地域別整備方針・景観・公園再整備・住宅・環境管理という、7つの部門別基本計画が策定されているが、事務局を担当した橋口敏男氏が言うには、基本的には「計画を作る時の住民参加はあまり行なわれてこ」ず、「あくまでも新宿区内部と検討委員会の中で作られた」ものであった。

  しかし、その間「バブル経済に伴う業務機能が優先された不均衡な都市開発が進み、定住人口は大幅に減少」したことから、新宿区としても「生活者優先の都市整備の重要性を改めて認識」したという。折しも92年の都市計画法改正により、市民からの意見反映を義務づけた都市マスタープランが創設されたので、新宿区としても「法律の改正を契機に住民主体のまちづくりの方針を作る必要があるだろう」との認識を深めたとのことである。こうして、「新宿区の場合は、行政から働きかけて」意見反映プロセスを実行したわけである。

  ただ、高見沢実氏の話では、例えば先に策定されていた景観計画などで「パネルディスカッションをやったり、あるいは調査活動もやってますし…市民の意見を吸収したり、喚起したりやってきて」おり、「結構行政の力がしっかりしている」とのことなので、市民の意見を収集するだけの素地はあったと言えよう。

 模索の中の実行

  今回新宿区では、素案作成後に、様々なチャネルを用いて意見の収集を行なった。この方法については、橋口氏は「やり方自体は、どういうふうにやったらいいのかというのが、本当にわからなかった」と述べている。そのため「区が使えるものについては、何でも使っていこうと」いう姿勢で臨み、「できるものは、チャネル自体はいろいろ作ったつもり」であるという。今回のチャネルの設定をまとめると表4-2のようになるが、この中でも、例えばシンポジウムは、高見沢実氏の「総論の議論の場を持つべき」との提案に基づき実施したものであるし、パネル展示についても「各議員さんとの説明会…での提案」によるものであるなど、策定期間中でも柔軟な対応が取られていた。

表4-2 新宿区「都市マスタープラン」策定における市民参加

  ただ「昼間働いてて夜しか帰らないような人たち」を対象にした「チャネルは見つからなかった」ため、「ある程度量でこなしていく」こととし、回数を増やしたり、時間の設定を変えたり、随時郵送もしくはファックスで意見を受け付ける等の工夫はしたという。

  こうした方法・対応について、高見沢氏は「(他の自治体などと比べて)結構やっているんじゃないか」と、一定の評価をしている。

  一方、素案作成後に意見反映を行なったことについては、橋口氏の話では「意見を言う前提もなしに意見を求めても、きちんとしたものは得られないだろう」との判断があったという。検討委員会委員長の森村道美氏(当時東京大学工学部都市工学科教授)も、区民の意見を聴く会で「原案づくりから皆さんの御意見をいただくというような力量がまだ日本のほとんどのまちにはないというのが現状ではないか」と述べている。

  しかし、これに対して市民側は、必ずしも満足しているわけではない。『住民参加の記録集』をみると、「今回のこういう意見の募集はとてもいい案だと思います」という意見がある一方で、「1回限りの『意見を聴く会』に…どうも納得がいかない…もっと住民との話し合いをしっかりやってもらいたい」「短時間では意見が出せない」といった意見も出されている。内藤町町会長の小林将浩氏も「一方的にこんなの持ってきて、2~3回開いたらそれでOKなんてやられちゃたまらない」と述べており、やり方には改善の余地があると言える。

4.分析②:どういう意見反映プロセスをとっているのか

 連絡会議での検討

  次に、市民から寄せられた意見がどのようなプロセスを経て施策に反映されるのかを検討しよう。

  新宿区の発表によれば、今回の住民参加数は延べ553名、意見・提案数は162件、そのうち意見葉書は60通あったという。

  寄せられた意見については、連絡会議に回され、ここで意見を分類し、第1分科会(土地利用・住宅等)、第2分科会(道路整備・都市交通等)、第3分科会(ソフト等)のそれぞれで検討を重ねていった。そして、分科会で議論しまとめたものを、常任幹事会でもう一度叩き直し、その上で検討委員会に諮ったという。高見沢実氏の話では、検討委員会では「原案にない部分で重要な部分を付加したり、あるいは修正したり、あるいは行政としてはランクは下の扱いだったんだけど、それはちょっと重要じゃないかと持ち上げたり」していたとのことである。

  ただ、素案公開後、検討委員会は3回しか開かれておらず、十分な検討が加えられたか疑問が残る。この点に関しては、橋口氏は「実質的には検討委員会というよりも、連絡会議…で叩いて、フィードバックはしている」と述べている。つまり、最終的な決定は検討委員会で行なわれたが、意見を反映するしないの検討については、庁内の連絡会議が大きな比重を占めていたことになる。

  この意見反映の結果は、住民説明会での意見については説明会会場で回答し、意見葉書については、個別の意見ごとに書面等で96年2月16日に回答を出している。またこれらをまとめて『住民参加の記録集』として200部印刷し、内容を公開している。その中の「住民意見に基づく素案の主な修正点」によると、反映箇所は以下の通りであるが、反映数という形では記されていない。


(1)マスタープラン全体及び構成に関する修正点

■住民からの指摘事項--全体的にわかりにくい、用語が難しい
(修正した事項)
①用語の修正
・横文字をできるだけ日本語に直し、わかりやすい表現とした。
例)プロムナード--散歩道
  ビオトーブ--生物の生息できる環境 等
・日本語に置き換えられないものや専門用語については、資料集を追加して用語説明を行なった。
・その他、表現をできるだけ簡潔なものにこころがけた。
②構成の変更と整理
・2章の概況の部分を、そのまま残すものと4章の部門別の方針の概況の部分とに二分した。
・各部門別方針の冒頭に「整備の方向」を追加して、目指すべき方向をまず簡潔に示すこととした。

(2)1章「都市マスタープランの位置づけ」に関する修正点

■住民からの指摘事項--従来のまちづくりの総括の視点が不十分である。
(修正した事項)
①追加したもの
・策定の基本的方向や背景のなかに、今までの新宿区のまちづくりの取り組みとその問題点についての記述を加筆した。
・成長型まちづくりからの転換に加えて「成熟型まちづくりへの転換」を追加して加筆した。

(3)3章「新宿区の将来像」に関する修正点

■住民からの指摘事項--生活都市新宿を強調するのならば、都市構造のなかで、広域的な業務商業軸のことを先にいうのはおかしい。また職・住・遊の生活中心ネットワークという表現がわかりにくい。図面表現が誤解をうけやすい。
(修正した事項)
①説明順序の変更と用語の修正
・最初に、「職・住・遊の地域生活ゾーン」という用語で、位置づけ、7地域区分、生活中心とみどりの拠点、生活軸と水と緑の軸、政策対応を記述し、次に、「広域業務商業ゾーン」という用語で、位置づけ、新都心、広域業務商業軸、政策対応を記述した。
・これらは、説明の順序を住民の指摘事項にあわせて修正したものであるとともに、説明内容もわかりやすくしたものである。
・図面表現を修正した。

(4)「土地利用の方針」に関する修正点

■住民からの指摘事項--区分の名称が誤解をうみやすい。内容を適切に表現していない。
(修正した事項)
①区分名称の変更
・商業中心市街地--商業中心複合市街地
・商業中心形成型--地域中心形成型
・生活中心形成型--地区中心形成型
・説明内容の修正をした。

(5)「都市交通整備の方針」に関する修正点

■住民からの指摘事項--道路整備に伴う居住環境への影響に対する配慮の視点がもっとほしい。専門用語が多くて難しい。
(修正した事項)
①居住環境への配慮を追加
・素案でもふれていたが、全体として、交通弱者対策、公害や環境への配慮、通過交通の抑制、緑化や歩行者空間の重視等の視点を強調した。
・主要生活道路の整備方針に歩道整備等を追加した。
②専門用語の修正及び説明の追加
・ニーズ、キャハソナィ、アクセス、コンコース等の表現の修正、日本語化を行なった。

(6)「防災都市づくりの方針」に関する修正点

■住民からの指摘事項--阪神・淡路大震災の教訓からもっと採用すべき施策があるのではないか。
(修正した事項)
①施策内容の追加(住民提案にもとづく)
・水と緑の軸を防災の視点からも位置づけた。
・地域コミュニティの重要性とその支援を追加した。
・救急医療機関等への周辺整備を追加した。
・ライフラインの系統の複数化等について追加した。

(7)「都市アメニティ形成の方針」に関する修正点

■住民からの指摘事項--清掃工場の設置をめぐってさまざまな指摘がなされている。
(修正した事項)
①環境にやさしいまちづくりの推進の部分の追加
・リサイクルヤードの整備を追加した。
・清掃工場の整備にあたっての配慮事項を追加した。

(8)5章「地域別まちづくりの方針」に関する修正点

■住民からの指摘事項--西落合地区、清掃工場候補地周辺地区、渋谷川整備、戸山公園の道路整備等について要望がだされている。
(修正した事項)
①各地域別の方針での主な修正点
・西落合地区の自動車の流入抑制を追加した。
・清掃工場周辺での交通問題への対応を追加した。
・暗渠化された渋谷川の整備について住民要望に沿って修正した。
・戸山公園の道路の歩行者優先について追加した。

  このように、新宿区では意見反映の結果を、全体でだけでなく個別にも返答し、公開している。その意味では、橋口氏が言うように「区はこう考えているのだということは、いちおう説明をきちんとしました」と言えるであろう。高見沢氏も「意見があったものについては、ちゃんと説明を持ってお答えすることが重要」と言っており、市民に対して誠意は示せたものと思われる。

 内藤町の場合

  では、具体的に内藤町の渋谷川問題における意見反映プロセスをみてみよう。

  この問題は、83年、新宿区土木部が外苑西通りの交通渋滞の緩和策として、暗渠化されている渋谷川上を道路にし、自動車を放射5号線に向けて通す計画を提案して来たことに始まる。これに対し、町の将来に危機感を抱いた有志が「内藤町の自然と緑を守る会」を結成し、反対運動を展開、区に対し4回ばかり陳情を行ない、署名運動も継続してきた。そして、道路化は事実上いったん凍結した形となっていた。

  そうした中、95年7月に公開された都市マスタープラン素案では、「旧渋谷川暗渠を遊歩道として整備を行なう」と記述されていたのであった。内藤町町会では、素案公開後「内藤町に関わりの出そうな項目をピックアップし」たというが、そこで初めて渋谷川の遊歩道化計画を知り、すぐさま「旧渋谷川の暗渠は、自然環境と住環境を配慮して安全な環境を保持することを図る」との修正を提案するなど、意見書を2回提出し、説明会でも2箇所に参加して意見を出し、12月の意見を聴く会では4名の発表者のうちの1人がこの問題を取り上げて修正を要求した。これに対し、連絡会議等で検討した結果、96年3月に発表された都市マスタープラン案では「新宿御苑東側の渋谷川は、現在暗渠化されているが、これを周辺の自然環境と住環境に十分配慮しながら、地域住民との話し合いを踏まえて整備を行なう」と修正が施されている。しかし、具体的にどのような議論を経てこのような表現に落ち着いたのかは明らかではない。

  この点に関し小林氏は、苦労の末「1項目でも入れられたことは大きな成果」だと述べていたが、修正に関しては、行政からのアナウンスが一方的であったといい、行政に対する不信感をあらわにしていた。

  その意味では、今回反映結果を公表したのは評価できるが、途中のプロセスについても、「素案」から「案」という形だけでなく、随時フィードバックしたものを公開する体制づくりが望まれる。

5.分析③:意見反映プロセスの採用でどんな影響があったか

 庁内への影響

  今回のような意見反映プロセスの採用によって、まず庁内では、部署間の連携が深まった面がある。橋口氏の話では、前身である都市整備方針は「区の方針であっても、現実には…(庁内での認知度が低く)どうしても都市整備部の方針になってしまっていた」のだが、「都市マスタープランを作ることによって、例えばうちと一番関係が深い土木課なんかと一緒に事業をしていこう」という動きが出てきたという。「住民の方から意見を出してもらえば、行政としても、担当者としても動きやすい」と述べているように、「こういった意見がいっぱい上がっているのだから、こういうふうにしなければいけない」と行政運営を正当化できるので、縦割行政の壁を越えることが比較的容易になると思われる。そしてこれは、プランの具体化においても、意見反映によりプラン自体の正当性を高めることで、事業遂行上のリスクを軽減することをも可能にしている。

  また意見反映プロセスを実行するのに伴う人的・時間的コストとしては、橋口氏は「折り込み済み」であったと述べているが、内実は「人的にも資源はそんなにありませんし、予算なんてそんなにない中でやらなければいけない」ため、大変であったという。しかし、高見沢氏が言うには「細かいところまで区はわからない」のであるから、地域に蓄積された「情報を寄せてもら」い、行政ではわからないことを「気付かせてもらう」という意味で、意見反映プロセスは重要だと指摘されていた。すなわち、確かにコストはかかるだろうが、行政だけではなかなか得られない生活情報の獲得というベネフィットもある、ということである。

  なお、今回の手法については、1年後に見直しを行なった新宿区の基本構想の策定にあたっても、企画課がヒアリングに来るなど、「都市マスタープランでの住民参加が基礎になっ」たということである。

 アカウンタビリティの強化

  今回新宿区では、意見反映の結果のみならず、個別意見への回答まで行ない、それを冊子にまとめて公開していた。これ自体評価できる試みであるが、こうした公開・応答関係を前提とすることで、内部の人間からすると「きちんとした考え、説明に堪えられるものを作らなければいけない」ため、従来に比べてアカウンタビリティの強化につながったと言えよう。

  しかし庁内では「こういうふうに答えたよというのが残るだけでも問題」で、「出さない方が良いという意見もあ」ったという。その意味では、行政内部における「温度差」も残っていると言わざるを得ない。

6.考察

  以上のように、新宿区の都市マスタープランにおける意見反映プロセスは、既存の様々なチャネルを用いて意見収集を行ない、その結果も公開しているという意味では、行政側も意欲的に取り組んでおり、大いに評価できると思われる。

  しかしながら、素案以前の段階については、広報に1度報告している程度で、十分な意見反映は行なわれておらず、素案公表後も、案が確定するまではどのように修正されるのかがわからなかった。こうした意見反映プロセスの公開を、早期段階から、随時フィードバックしていくことができれば、なお良かったであろう。


[注]

(32) 新宿区都市整備部都市計画課『住民参加の記録集』1996年、169ページより。

(33) 思うままに自由に見ること。

(34) 新宿区では、区内の地域区分として、新宿駅周辺地域、大久保・柏木地域、落合地域、戸塚地域、箪笥・榎地域、四谷地域、若松地域の7つを設定している。

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